Arbeitnehmerfreizügigkeit: Übergangsfrist für den Arbeitsmarkt

Erstellt am: 20. März 2009
Aktualisierung am: 10. Juni 2009
Bundespressedienst/uw

Österreich kann den eingeschränkten Zugang für Arbeitskräfte aus den mittel- und osteuropäischen Staaten, die im Jahr 2004 der EU beigetreten sind, noch bis 2011 aufrecht halten. Dies gab der EU-Kommissar für Soziales und Beschäftigung, Vladimír Špidla, beim EU-Sozialministerrat am 8. und 9. Mai in Luxemburg bekannt. Die österreichische Bundesregierung hatte in einem Schreiben an die EU-Kommission Ende April die Verlängerung der Übergangsfrist für den heimischen Arbeitsmarkt angekündigt. Zeitgleich hatte auch die deutsche Regierung ihre Absicht zur Verlängerung der Übergangsfrist in Brüssel deponiert.

Die Argumentation beider Länder wurde seither von der Europäischen Kommission eingehend geprüft und letztlich akzeptiert. Österreich und Deutschland hätten glaubhaft gemacht, dass ihre Arbeitsmarktsituation wegen der Wirtschaftskrise zu schlecht sei, um den Zuzug verkraften zu können, so Kommissar Špidla. Er forderte die beiden Länder allerdings dazu auf, ihre Arbeitsmärkte bis Mai 2011 stufenweise zu öffnen. Bis dahin werde die Kommission außerdem genau beobachten, ob Störungen am Arbeitsmarkt, mit denen die Sperre begründet wurde, auftreten. Immerhin haben alle anderen EU-Länder den Zugang zu ihren Arbeitsmärkten für Jobsuchende aus den neuen Mitgliedstaaten bereits vollständig liberalisiert.

Vladimír Špidla Der EU-Kommissar fordert eine rasche Öffnung der Arbeitsmärkte
(© European Communities)

Regelung in den Beitrittsverträgen

Fünf Jahre ist es her, dass zehn Länder zu neuen Mitgliedern der Europäischen Union geworden sind: Am 1. Mai 2004 traten Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn und Zypern der EU bei. In acht der zehn Beitrittsverträge wurde eine Übergangsregelung zur Arbeitnehmerfreizügigkeit festgeschrieben. Betroffen davon sind alle mittel- und osteuropäischen Länder, also alle Neumitglieder außer Malta und Zypern. Den bisherigen EU-Mitgliedern stand es somit frei, innerhalb einer Übergangsfrist den Zugang zu ihren Arbeitsmärkten gegenüber jenen acht neuen Mitgliedsstaaten zu beschränken. Diese Möglichkeit haben Österreich, Deutschland, Belgien und Dänemark bis zuletzt in Anspruch genommen. Mit dem 1. Mai 2009 endete diese Übergangsperiode. Eine Verlängerung um weitere zwei Jahre ist nur möglich, wenn durch eine sofortige Liberalisierung eine ernsthafte Gefährdung des heimischen Arbeitsmarktes droht. Belgien und Dänemark haben mit dem Fristablauf Ende April ihre Arbeitsmärkte nunmehr vollständig geöffnet. Dieser Schritt wurde von Kommissar Špidla ausdrücklich begrüßt. Lediglich Deutschland und Österreich haben beschlossen, die Übergangsfrist bis 30. April 2011 auszudehnen.

Argumente für die Fristverlängerung

Sozialminister Rudolf Hundstorfer hatte den österreichischen Brief mit der Begründung für die Verlängerung der Übergangsregelung am 29. April dem EU-Sozialkommissar Vladimír Špidla persönlich übergeben. Im Schreiben an die Kommission argumentieren Außenminister Michael Spindelegger und Sozialminister Hundstorfer mit der besonderen Situation Österreichs. Demnach wären hierzulande „schwere Störungen des Arbeitsmarktes“ zu erwarten, wenn der Arbeitsmarkt für alle neuen Mitgliedsstaaten sofort vollständig geöffnet würde.

Die geografische Lage Österreichs ist ein zentrales Argument der heimischen Regierung gegenüber der Europäischen Kommission: Durch die Nähe zu den neuen EU-Mitgliedern sei unser Land stärker als andere Unionsstaaten von einer erhöhten Arbeitsmigration betroffen. Die Unterschiede im Lohnniveau würden eine Zuwanderung weiterhin attraktiv erscheinen lassen, so Hundstorfer und Spindelegger. „Es wird noch Jahre dauern, bis die Unterschiede verschwunden sind. Das Bruttosozialprodukt pro Kopf betrug für die EU-10 im Jahr 2000 46 Prozent von jenem der EU-15, 2007 erreichte es 55 Prozent. Die Löhne in den Nachbarländern entwickeln sich positiv, die Kluft wird kleiner, aber sie ist noch da“, so die beiden Minister. Bei einer ungesteuerten und raschen Zuwanderung könnten sich angesichts der großen Einkommensunterschiede kurzfristig negative Verdrängungs- und Verteilungswirkungen ergeben, besonders in einzelnen Regionen und Sektoren.

Eine deutliche Ausweitung des ausländischen Arbeitskräfteangebots würde die Ungleichheit in Österreich sowohl hinsichtlich der Einkommen als auch des Arbeitslosigkeitsrisikos aller Voraussicht nach erhöhen. Am stärksten von den negativen Effekten betroffen wären unqualifizierte Arbeitskräfte, bereits im Land befindliche Zugewanderte, Saisonbeschäftigte sowie Niedriglohnbezieherinnen und -bezieher. Österreich habe außerdem einen der EU-weit höchsten Anteile an Bevölkerung mit Migrationshintergrund. Vor der vollständigen Öffnung des Arbeitsmarktes für Menschen aus den neuen EU-Mitgliedstaaten gelte es daher, die Integration bereits niedergelassener Migrantinnen und Migranten in den heimischen Arbeitsmarkt zu verbessern.

Ein weiteres Argument für den Aufschub einer vollständigen Liberalisierung liefern schließlich die Arbeitsmarktdaten: Die aktuelle Wirtschaftskrise zeige bereits tiefgreifende Auswirkungen auf den österreichischen Arbeitsmarkt. Das steigende Arbeitskräfteangebot und die sinkende Beschäftigung führen zu einem entsprechenden Anstieg der Arbeitslosigkeit. Dies werde sich auch in den kommenden Monaten nicht ändern, unterstreichen Außen- und Sozialminister in ihrem Schreiben an die Europäische Kommission. Mit der Entscheidung der Kommission, die österreichische Begründung zu akzeptieren, zeigte sich Sozialminister Hundstorfer nun zufrieden: „Die Bemühungen der österreichischen Bundesregierung waren erfolgreich, unser Standpunkt hat sich durchgesetzt“.

Schrittweise Öffnung des Arbeitsmarktes

Wie in Belgien, Dänemark und Deutschland gab es in Österreich schon bisher Ausnahmen für bestimmte Berufsgruppen. So hatten Schlüsselarbeitskräfte und Pflegepersonal aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten bereits seit 2004 unbeschränkten Zugang zum heimischen Arbeitsmarkt. Auch für Saisoniers sowie Erntehelferinnen und -helfer bestehen Sonderregelungen. Seit dem Jahr 2007 existieren zusätzlich Ausnahmen für Wissenschafterinnen und Wissenschafter sowie Führungskräfte. Im Laufe des Jahres 2008 wurde der österreichische Arbeitsmarkt für die neuen EU-Länder in insgesamt 67 Berufen geöffnet, in denen ein Mangel an Fachkräften herrscht. Diese schrittweise Liberalisierung soll in der Phase bis 2011 fortgesetzt werden und eine bedarfsgerechte Steuerung ermöglichen.

Übergangsfristen für Bulgarien und Rumänien

Für Rumänien und Bulgarien gilt seit ihrem EU-Beitritt im Jahr 2007 ebenfalls eine Übergangsregelung für den Zugang zu den Arbeitsmärkten der anderen EU-Staaten. 15 Länder der EU-25 nutzen diese Möglichkeit zur Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Sie sehen aber bereits Erleichterungen in der Übergangsphase vor, wie vereinfachte Verfahren bei der Erteilung von Arbeitsgenehmigungen. Die Abschottung des Arbeitsmarktes gegenüber Bulgarien und Rumänien ist noch bis Ende 2011 möglich. Danach könnte - analog zu den 2004 beigetretenen Ländern - um eine letztmalige Verlängerung von zwei Jahren angesucht werden.

EU-Kommission für schnellstmögliche Freizügigkeit

Der EU-Kommissar für Beschäftigung und Soziales, Vladimír Špidla, drängt auf eine rasche Öffnung der Arbeitsmärkte für alle neuen EU-Mitgliedstaaten. Er verweist dabei auf Untersuchungen, die positive Auswirkungen für Staaten ohne Zugangsbeschränkungen belegen. Die vollständige Freizügigkeit würde für alle Beteiligten wirtschaftliche Vorteile bringen. Die Angst vor einem massiven Ansturm von Arbeitskräften auf die alten Mitgliedstaaten habe sich außerdem als unbegründet erwiesen. In den meisten Ländern mache die Zahl ausländischer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht mehr als ein Prozent der einheimischen Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter aus. Schließlich hätte durch die Zuwanderung einem Arbeitskräftemangel in bestimmten Bereichen begegnet werden können, so die Kommission in ihrer Bilanz über fünf Jahre EU-Erweiterung. Zuwanderer würden nicht in Konkurrenz zu den Beschäftigten eines Landes stehen, sondern bestehende Lücken füllen. Kommissar Špidla weist auch darauf hin, dass die Spitze der Arbeitsmigration in der EU bereits im Jahr 2006 erreicht wurde. Seither bewege sich die Kurve wieder abwärts.

Die Entscheidung von Deutschland und Österreich, ihre Arbeitsmärkte noch nicht gänzlich zu öffnen, wurde von der tschechischen EU-Ratspräsidentschaft kritisch kommentiert. Tschechien sehe keine Gefahr für den österreichischen und deutschen Arbeitsmarkt. Ähnlich äußerte sich auch die polnische Regierung. EU-Kommissar Špidla warnte vor Barrieren am Arbeitsmarkt, gerade in Zeiten einer wirtschaftlichen Krise. Er forderte Deutschland und Österreich daher auf, bereits während der verlängerten Übergangsfrist aktiv auf die Öffnung ihrer Märkte für Arbeitskräfte aus Mittel- und Osteuropa hinzuarbeiten.